最近發(fā)生在歐洲的大停電出乎許多人的意料，它被看做歐美缺電、電網(wǎng)薄弱的信號。以歐美電力改革為榜樣的中國電力改革模式跨越了西方沿用近百年的政府干預失靈市場模式，而選定了流行的市場競爭模式，“市場機制”是繞不過去的一關(guān)，如何使市場成為配置資源的主力，將是一個越來越清晰的改革焦點。
歐美電力改革一度被稱為中國電力改革的“教科書”，現(xiàn)在，這本教科書出現(xiàn)了升級版本——美國劍橋能源咨詢公司研究協(xié)會（ＣＥＲＡ）于２００６年１０月底完成了《國外電力改革對中國的啟示》研究報告。筆者日前采訪了ＣＥＲＡ主持《國外電力改革對中國的啟示》研究項目的高級研究員張馳博士。
從挖掘效率到吸引投資
張馳認為，中國電力改革啟動四年來，作為參照系的世界電力改革進程比人們預想慢得多，至今尚沒有一個國家按“教科書”的路線圖完成“發(fā)、輸、配、售”四個環(huán)節(jié)的完全拆分，歐美建立“成熟市場”基礎上“挖掘效率擠出額外擠壓效率”（挖掘效率）的設計正在經(jīng)受缺電和環(huán)保限制的困擾。吸引電力投資成為一個越來越嚴重的問題。
美國電力體制正處于“一半管制一半自由”的“雜交混合模式”中，２００５年出臺《新能源法》被認為是“認可現(xiàn)狀的制度修補”。為鼓勵企業(yè)對電網(wǎng)投資，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會宣布對電網(wǎng)投資者返還或緩征所得稅，并提高合理利潤率。天然氣價格飆升后，新的發(fā)電商選擇了以煤發(fā)電，而且，人們越來越多地討論上核能項目，“舊的核電廠續(xù)訂許可證的困難變小了”。
“聯(lián)邦政府最近鼓勵電網(wǎng)和清潔能源的政策，都需要承擔巨大的環(huán)保壓力，充分說明美國對電力投資的重視。”張馳說：“中國電力改革之初，有兩種誤解，一種認為發(fā)達國家不需要電力投資，中國這樣的發(fā)展中國家才需要?？赡壳翱磥恚顿Y是一個共同的挑戰(zhàn)。另一種誤解是，應把注意力放在發(fā)電競爭上，可是近幾年來，越來越多的國家發(fā)現(xiàn)如果電網(wǎng)缺乏投資的話，電力市場的基礎就難以保證。”
但吸引發(fā)電投資并不容易。由于巨大的額度和周期，投資人往往需要充分的承諾。美國加州電力改革失敗的教訓證明：長期過渡合同是保證市場穩(wěn)定的基礎。另一個“普適原則”是：輸配環(huán)節(jié)徹底獨立于市場交易之外，以打消市場參與者對公平競爭的顧慮。
但是，這些問題在中國變得有些特殊，２００２年取消長期購電合同后，一面是國有發(fā)電集團跑馬圈地，一面是外資興趣由建廠轉(zhuǎn)向股市，而民間資本受限于資金和渠道，在小火電或小水電中試水。已經(jīng)進場的發(fā)電商擔心的是公平問題，而潛在的危險在于，新的投資者不敢進入。
中國經(jīng)濟的快速增長，難道不足以打消外資的顧慮嗎？
“太平洋彼岸的投資人看重監(jiān)管的風險和明確的回報率。中國的電力改革沒有確切的時間表，只有國企敢于投資。２００２年以后，外資中搞電廠的都撤了，進來的都是買股票買債券的。”張馳說：“韓國電力公社、香港美亞以及東南亞一些熟悉中國制度文化的公司，膽子相對大一些。”
問題的核心并不是中國的五大發(fā)電集團能否滿足電力發(fā)展需要，而在于發(fā)展質(zhì)量失去了標準。“中國引進外資很大程度是為了用外企標桿，給中國企業(yè)形成壓力。但在發(fā)電企業(yè)，這種壓力沒有，外國人都撤走了”。
更為困難的是電網(wǎng)投資，在擁堵路段，法拉利也未必能跑過三輪車，電力市場的“拉力賽”將受制于薄弱的電網(wǎng)。與世界平均水平１０．５０．７的發(fā)、輸、配電投資相比，中國的比例是１０．２３０．２，投資的長期不平衡開始清晰顯現(xiàn)。但對于加大電網(wǎng)投資，人們還存在爭議，強大的電網(wǎng)被視為壟斷的工具和象征，國家電網(wǎng)公司對特高壓電網(wǎng)的投資計劃引發(fā)了眾多的質(zhì)疑。相比于巴西成功地利用節(jié)點電價法吸引輸電設施投資，中國電網(wǎng)項目基本靠銀行貸款，電網(wǎng)公司的上市計劃屢被擱置。
市場不追求行政區(qū)劃
“現(xiàn)在歐盟的電網(wǎng)有點像中國的電網(wǎng)，中國電網(wǎng)要打破省際壁壘，歐盟要打破國與國之間的割據(jù)，都需要促進電網(wǎng)投資、加強電力聯(lián)網(wǎng)的政策。”張馳說。
歐盟為確保電力聯(lián)網(wǎng)成為成員國的能源“公交系統(tǒng)”，針對１７個成員國未遵循電力和天然氣指令的改革方向的行為于２００６年４月啟動了５０項相關(guān)訴訟，２００７年７月歐洲將運行統(tǒng)一電力市場。在歐洲做出加強聯(lián)網(wǎng)“同步電網(wǎng)，越大越好”的市場一體化選擇的同時，中國專家還在為電力市場的范圍和模式爭論不休。
張馳認為，電力市場是輔助商業(yè)電力交易的，而不是限制或強制這些交易的。它不是一個政區(qū)或地理概念。例如，美國縱橫多個州的ＰＪＭ電力市場就只包括某些州的一部分而不是全部。在ＰＪＭ市場范圍內(nèi)也有不參與競爭而按傳統(tǒng)監(jiān)管方式供電的局部地區(qū)。一方面，市場需要起于某一地點，但最重要的是它是活的，要隨著電力交易和電網(wǎng)的發(fā)展而擴展。建立一個統(tǒng)一、有效的電力市場需要強有力的政治授權(quán)。例如英國及瑞典等北歐國家，由于強大的國家意志，確保了國內(nèi)市場與鄰國的真正融合，從而真正實現(xiàn)了電力市場的開放。
另一方面，又要防止人為地按傳統(tǒng)政府管轄區(qū)的概念定義市場范圍。目前中國的電力改革刻意強調(diào)建立６大區(qū)域市場并排除任何其他考慮（可否修改得中性一些，比如“目前在電力市場建設中囿于省級還是區(qū)域級的行政劃界會限制電力交易的發(fā)展”）。實際上，這樣做也沒有抓住建立市場的實質(zhì)：只有交易的平臺和自愿自主交易的買賣雙方，而不是政府捆綁的交易。
能源資源遠離負荷中心并不是中國特有的國情。與中國一樣，印度、巴西、俄羅斯和美國等國土大國都有遠距離輸電的問題，有偏遠地區(qū)的廉價電力向負荷中心銷售的市場趨向。他們的經(jīng)驗證明，批發(fā)市場的競爭對于資源優(yōu)化具有重大意義。例如美國的ＰＪＭ區(qū)域市場目前正在向南部和中西部擴張，其邊界并非人為界定，新的發(fā)電資源使大批市場上的消費者受益，尤其是天然氣價格高并且不穩(wěn)定的時候，更大區(qū)域的資源配置是其市場成功的主要表現(xiàn)之一。
國家、區(qū)域、省級電力市場之間是水火不容還是彼此開放？國內(nèi)爭鳴不能掩蓋市場的聲音：交易機會的損失是效率和社會福利的真正損失。
日漸清晰的改革焦點
電力改革的基本爭論被稱為工程師與經(jīng)濟學家的爭論，但大家又同時認為要走一條符合國情的路。語焉不詳?shù)氖?，工程師的思維與經(jīng)濟學家的思維該如何結(jié)合？中國電力改革的“國情”究竟是什么？
“工程師的思維方式并不是真正影響中國電力改革的因素，真正的因素是人們從理論上沒有建立起對市場的充分信任。”張馳說。
張馳追本溯源，指出中國電力改革與西方起點不同。西方電力改革之初的“國有國營”和“私有國監(jiān)”的傳統(tǒng)模式，依然是市場模式，只是改革后引入了競爭。在中國，政府是資源調(diào)配的掌控者和決策者；而在西方，電力按市場來配置，各方要受到維護市場公平的法律制度約束。
由于電力的網(wǎng)絡物理特性，市場失靈在所難免，西方國家政府在盡量模擬市場環(huán)境的方式來糾正市場失靈，比如實行排污權(quán)交易，或制訂能源政策，采用稅收、監(jiān)管融資成本、電價和利潤率等手段克服壟斷、減少污染和吸引投資。相比而言，西方的這些政策往往可以收到良好的預期效果而又不以扭曲能源市場為代價。
這就好像政府所做的是修復路面和紅綠燈，而不是代替企業(yè)踩剎車或加油門，現(xiàn)在國內(nèi)的注意力越來越偏移到拆分上，似乎手段成了目的，可誰能說清楚，拆分之后是什么？
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